Han pasado 12 meses desde que comenzó la implementación oficial de la Ley REP para el producto prioritario de Envases y Embalajes (EyE), en sus categorías Domiciliaria y No Domiciliaria, un periodo donde se han hecho importantes avances para lograr un cambio radical en la gestión de los residuos. Un periodo, asimismo, con dificultades -previstas e imprevistas- que constituyen un valioso aprendizaje para lograr el objetivo que el país se ha impuesto en este ámbito para cuidar el medioambiente y la salud de las personas.

A grandes rasgos, la Ley REP (N°20.920), cuyo nombre completo es “Establece marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje”, mandata que las empresas que ponen por primera vez en el mercado uno de los productos prioritarios establecidos en la ley, deben hacerse cargo de la recolección y valorización de esos productos cuando se transforman en residuos. Para responder a esa responsabilidad, dichas empresas -denominadas productores para efectos de esta ley- deben adherir y financiar Sistemas de Gestión -individuales o colectivos- entidades encargadas de que los residuos se gestionen como indica la ley, con la trazabilidad y registros que permitan verificar el cumplimiento de los compromisos.

Para EyE existen 4 Sistemas de Gestión Colectivos (GRANSIC) en el país; dos de ellos “mixtos”, es decir, para las categorías Domiciliaria y No Domiciliaria: GIRO y ReSimple; y dos que son solo No Domiciliaria: ProREP y CampoLimpio, siendo este último especializado en EyE agroindustriales. Se calcula que aproximadamente el 60% de los EyE que se generan en el país son Domiciliarios, y el 40% restante, No Domiciliarios.

Para evaluar los primeros 12 meses de implementación de la Ley REP para EyE, País Circular conversó con representantes de los 4 GRANSIC, quienes coincidieron en que este periodo ha sido desafiante y con ajustes propios de algo novedoso. Entre las grandes conclusiones destacan la necesidad de aumentar y mejorar la comunicación sobre la ley, la importancia de la colaboración público-privada, así como tener flexibilidad para evaluar modificaciones.

Las y los representantes de los GRANSIC han observado que aún existe mucho desconocimiento en torno a la ley, por ejemplo, hay productores que no saben -o no se han interesado en saber- que están entre los regulados y, por lo tanto, no están cumpliendo con sus obligaciones. Del mismo modo, dicen, se requiere de un mayor involucramiento informado de los consumidores para lograr las metas de recolección y valorización establecidas en el Decreto N°12 (08.06.2020), del Ministerio del Medio Ambiente (MMA).

Estas metas anuales están expresadas en porcentajes de la cantidad de EyE puesta en el mercado el año anterior. El primer año de vigencia comenzó el 2 de octubre de 2023 y cerró el 31 de diciembre de ese año. Los Sistemas de Gestión entregaron sus informes de cumplimiento el 31 de mayo pasado a la Superintendencia de Medio Ambiente (SMA), entidad encargada de la fiscalización de la Ley REP, que está revisando dichos documentos. A la espera de los resultados de ese proceso, los GRANSIC prefieren no dar cifras concluyentes de su gestión, pues están sujetas a revisión de la autoridad, pero sí entregan interesantes conclusiones sobre diversos aspectos.

A continuación, presentamos la Primera Parte de la evaluación de los GRANSIC sobre el breve primer año de implementación y los casi 9 meses que han transcurrido del segundo año. Mañana publicaremos la Segunda Parte, con las expectativas de los Sistemas de Gestión para optimizar la aplicación de la ley.

No Domiciliario: dudas con los volúmenes

“Consideramos que la implementación de la ley ha sido lenta”, comenta Pedro Álamos, Gerente General de ProREP, GRANSIC dedicado a EyE No Domiciliarios. Esta lentitud, agrega, se debe en parte a que “la comunicación no ha sido la mejor o no ha sido efectiva”.

“Aún hay muchas empresas, especialmente medianas y pequeñas, que no están al tanto de la ley, sobre todo en regiones”, sostiene Álamos. Por otra parte, señala que hay empresas que tienen conocimiento de la ley, pero se tardan en adherir a un GRANSIC: “Nos hemos reunido con muchas empresas, sobre todo este año, pero la tasa de adhesión respecto a las reuniones ha bajado mucho”. Consultado sobre las razones de lo anterior, dice que observa tres principales: una es la falta de información; otra es la omisión, “decir ‘a mí no me van a tocar, soy una empresa chica, primero van a fiscalizar a las más grandes, a las medianas y al final van a ir por mi lado y, cuando me toque, me voy a unir’”; y la tercera es desconocimiento del alcance de la ley, “creen que están fuera, pero cuando nos reunimos se dan cuenta de que la ley sí les atañe como empresa”.

De acuerdo con las cifras que maneja ProREP, 85% de las empresas reguladas aún no adhieren a un Sistema de Gestión. “Se habla de unas 2.000 empresas adheridas, de un universo de 15.000 que deberían estarlo. Lo bueno es que en esas 2.000 están las más grandes, multinacionales, empresas que tienen lineamientos corporativos, algunas cuyas casas matrices están en países europeos donde ya funciona la REP. Les es familiar e inmediatamente adhieren porque saben que es una obligación. Pero las empresas medianas y pequeñas (…) son las que se van quedando un poquito atrás”, explica Pedro Álamos.

Su preocupación es que esta lentitud pueda “desmotivar” a las empresas adheridas: “Algunas nos han manifestado que sienten que están empujando esta ley, que tiene costos adicionales en horas hombre, capacitaciones, etc., mientras su competencia no está haciendo nada. Tenemos miedo que estas empresas empiecen a bajar los brazos, y se lo hemos dicho a la autoridad”.

Sobre los volúmenes de EyE que representa el 15% de empresas adheridas, el gerente general de ProREP es cauteloso: “Es complejo, porque toda la información que declaran las empresas a los Sistemas de Gestión respecto a lo puesto en el mercado es confidencial”. Sin embargo, estima que las 2.000 empresas adheridas representan, “más o menos, entre 60 y 70% del volumen total que se introduce al país. Y el otro 85% debería corresponder, más o menos, al 30 o 40% restante”.

El tema del cálculo de los volúmenes es algo relevante, considera Álamos y es optimista de que la Ley REP va a ayudar a tener mayor claridad. “La REP viene a ordenar toda la cadena de manejo de residuos y, dentro de ese ordenamiento, están también las cifras. Hasta ahora todos los estudios eran particulares, generalmente hechos con muestras y no se abarcaba la totalidad de las empresas. En todos los países donde se implementa la REP, al cabo de un par de años, con la información real de un universo mucho mayor de empresas se puede hablar de cifras más certeras, y es lo que esperamos que ocurra acá en dos o tres años, que cuando tengamos un buen número de empresas participando en la ley, podamos tener las cifras reales”.

En este punto, el especialista destaca la flexibilidad de la norma, que en los primeros cuatro años permite cumplir las metas de EyE con un “mix” de materiales y, “después, al quinto, revisar las metas, porque esos primeros cuatro años van a dar una noción de si realmente los volúmenes que se estimaron son los que corresponden. Ya estamos visualizando específicamente problemas en los metales, donde es muy difícil llevar la trazabilidad o ver dónde están los envases metálicos. Creemos que hay una distorsión no menor; creemos que se consideraron también volúmenes de metales que no necesariamente son envases”.

Para corregir eventuales distorsiones, el representante de ProREP propone revisar los volúmenes, no así las metas. “Si se revisaran las metas a la baja, se desincentivaría la inversión. Nos hemos juntado con hartos inversionistas, emprendedores que tienen ganas de instalar capacidad en regiones, que están haciendo tramitaciones para tener los permisos (…) Modificar las metas sería una muy mala señal, produciría tal vez un sentimiento de no creer en la implementación de la ley”.

No Domiciliario agroindustrial

También en el ámbito No Domiciliario, específico para la agroindustria, la Directora Ejecutiva del GRANSIC CampoLimpio, Francisca Gebauer, cree que estos primeros 12 meses de la Ley REP para EyE “han sido para todos los Sistemas de Gestión un periodo de ajuste y aprendizaje”. Y no solo para los Sistemas de Gestión, señala, sino para “todos los actores involucrados, desde los productores, que deben organizar y financiar la gestión, hasta los gestores, que están encargados de la recolección, transporte, tratamiento y valorización”.

La Directora Ejecutiva de CampoLimpio coincide con Pedro Álamos en la preocupación ante la lenta adhesión de productores: “En reuniones con productores hemos observado que algunos ni siquiera conocen la ley; otros la conocen, pero piensan que no están obligados”. Además, sostiene, a la desinformación se suma la confusión con otras regulaciones que aplican para los residuos que puedan generar en su proceso productivo, que son una responsabilidad distinta a la que tienen como productor de un producto prioritario de la REP.

CampoLimpio tiene 21 socios, que “destacan por un compromiso bien fuerte con el desarrollo de la agricultura sostenible y el cuidado ambiental”, dice Gebauer, y agrega que desconocen el universo total de productores agroindustriales regulados por la  REP, porque la gran mayoría viene de importación. Por eso, cuenta, pidieron al Servicio Nacional de Aduanas esa información para tener mayor claridad sobre la cantidad de productores existentes. Con todo, Gebauer se atreve a estimar que en cuanto a los volúmenes de “los residuos de embalajes de este ámbito, nuestros socios representan aproximadamente el 60-70%”.

En el caso de los gestores, la ejecutiva considera que hay un desafío en aumentar su disponibilidad, infraestructura y capacidad de ofrecer sus servicios mediante procesos de licitación, como establece la ley. Gebauer cuenta que antes de constituirse como GRANSIC, CampoLimpio realizó estas funciones como iniciativa voluntaria por más de 20 años, tiempo en el cual gestionó más de 7.800 toneladas de envases, trabajando con diversidad de gestores a lo largo del país. Con la entrada en vigencia de la Ley REP, han visto que algunos de esos gestores, los más pequeños, “no tienen las capacidades humanas, técnicas ni financieras para pasar por procesos de licitación. Eso hace que se complejice la gestión operacional y contar con menos gestores. A pesar de que van apareciendo nuevos, se pone en riesgo el cumplimiento de metas”.

Gebauer menciona que esas dos décadas de experiencia han permitido a CampoLimpio ir perfeccionando todo el proceso de gestión de los residuos de envases agroindustriales, que poseen ciertas particularidades, al tiempo que han ido generando confianzas con el sector agrícola. Frente a estas ventajas, contrapone precisamente las especificidades de estos residuos, contemplados en la Ley REP con la siguiente definición: “Envases agroindustriales: aquellos envases que contienen plaguicidas, fertilizantes, bioestimulantes y otros productos similares que se utilizan en la industria agrícola”.

“Por las mismas características del envase, debe tener un tratamiento algo distinto para asegurar su trazabilidad en toda la cadena de gestión hasta llegar a su reciclaje”, comenta la especialista y explica que “al haber contenido productos que son peligrosos, como por ejemplo plaguicidas, para su adecuada gestión y posterior reciclaje requiere del proceso del triple lavado -con el que deja de ser un producto peligroso-, que está regulado por el Ministerio de Salud (Decreto 148), por el Ministerio de Agricultura y a través del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG)”.

Por otra parte, dice la Directora Ejecutiva, se trata de envases que se generan en sectores rurales, no en las ciudades, por lo que “el Sistema de Gestión debe tener la capacidad de llegar e implementar acciones de recolección en las zonas que son agrícolas”, y ese ha sido el caso de CampoLimpio, que actualmente opera a través de centros fijos y puntos móviles, distribuidos de Arica a Coyhaique.

EyE domiciliarios: llegar a los territorios

Nelson Urra, Gerente General del GRANSIC GIRO, hace una evaluación “positiva” de los primeros 12 meses de la Ley REP para EyE, y destaca “la expansión del servicio de reciclaje en territorios que nunca habían contado con recolección puerta a puerta o con infraestructura cercana a sus viviendas”. Comenta que, en el caso de GIRO, este 2024 han aumentado sus operaciones de 3 a 5 comunas de la región Metropolitana, lo que “ ha permitido avanzar en el cumplimiento de las metas establecidas por la ley”.

“Sin embargo, también se reconocen desafíos importantes, como el aumento de las tasas de recolección y creación de nuevos hábitos de reciclaje en las familias, especialmente donde no existía un servicio de recolección domiciliaria. Los puntos limpios comunales, en muchos casos, quedaban distantes para los residentes, lo que dificulta la participación ciudadana”, explica Urra.

Desde este GRANSIC relevan el rol de las y los recicladores de base, y su Gerente General sostiene que aquellos “han percibido el beneficio directo, pues han visto un fuerte aumento en la oferta de servicios, donde desde GIRO contamos con 28 contratos con recicladores de base en los municipios en convenio. Esta activación del mercado de reciclaje y transferencia de financiamiento hacia recicladores, es el mejor ejemplo de activación positiva de la Ley REP en Chile”.

El ejecutivo reconoce que el proceso de implementación ha revelado la necesidad de ajustes, pero asegura que este primer año ha servido como una “radiografía clara” para entender mejor los desafíos y oportunidades. “Con la normativa tomando forma, tenemos una perspectiva más clara para replantear y fortalecer nuestras estrategias hacia el futuro”, dice Nelson Urra.

Uno de los aprendizajes que menciona es “la complejidad del aterrizaje territorial, ya que se requiere una estrecha colaboración con los municipios y una profunda comprensión de las dinámicas locales para lograr una sensibilización efectiva”. Señala que a veces se generan “fricciones propias de la implementación de una nueva ley, que requiere una alta coordinación entre lo público y privado”. Con todo, señala que “los avances en formalización de convenios municipales y la receptividad positiva de muchas comunas han sido un aspecto muy alentador”.

Desde el GRANSIC ReSimple, su Gerenta de Economía Circular, Nathalia Silva, destaca que la Ley REP “supone un avance clave para el país en la transición de un modelo de economía lineal a una circular”, y agrega que “ha impulsado el desarrollo de nuevas soluciones y estrategias para el manejo adecuado de residuos, promoviendo la colaboración entre el sector privado y público, permitiendo dar un primer paso hacia la modernización de la gestión de residuos, lo que beneficia tanto al medioambiente como a la sociedad en su conjunto”.

En esa línea, si bien valora los logros, Silva reconoce que se trata de un proceso de cambio que requiere de tiempo: “La transición desde el manejo informal de residuos hacia un sistema más estructurado y eficiente sigue presentando muchos desafíos. La experiencia internacional nos muestra que alcanzar una alta participación ciudadana y empresarial en la gestión de residuos puede tomar varias décadas. En nuestro país debemos empujar para que se cumpla en un horizonte de 12 años (2035), lo que es un gran desafío, considerando que en Europa se demoraron 30 años”.

El desafío de la documentación de trazabilidad

Tanto GIRO como ReSimple operan para Envases y Embalajes No Domiciliarios y Domiciliarios, y han observado las diferencias entre ambos. De acuerdo a la ley, el primer ámbito incluye 3 materialidades: metal, papel y cartón, y plásticos; mientras que el segundo suma 2 más: cartón para líquidos, y vidrio. Por otra parte, el decreto N°12 establece metas más altas para No Domiciliarios.

Nathalia Silva, de ReSimple, señala que “entre ambas categorías se pueden apreciar algunas diferencias, principalmente en el escenario y contexto. A diferencia de la categoría No Domiciliaria, la Domiciliaria no tiene un mercado desarrollado y eso ya marca una diferencia relevante”.

Algo positivo de los EyE No Domiciliarios, subraya, es que tienen un mercado operando antes de la Ley REP y estima que más del 50% de aquellos ya se recicla. “Con ese mercado operando con los modelos REP, computar los kilos que se reciclan es una gestión que debe considerar correctamente los documentos tributarios que acrediten dichas operaciones”. En cambio, dice Silva, “para la categoría Domiciliaria, existe una gran barrera para acceder a los kilos de material que se reciclaban previo a la partida de la REP, lo cual se traduce en ejercicios de competencia entre los flujos que están siendo gestionados bajos los modelos REP y los que operaban, por ejemplo, en modelos privados previo a la ley REP”.

Sobre ese punto, Nelson Urra explica que “si bien en lo No Domiciliario hay un mercado de gestores del patio trasero, más activo y con trayectoria, las brechas y desafíos de esta categoría apuntan por un lado a las dificultades de búsqueda de los documentos validadores de trazabilidad y, por otro, a la cantidad de empresas que no poseen gestores regulados que permitan acreditar dicha gestión, sobre todo en regiones”.

Consultado sobre los pro y contras de la categoría No Domiciliaria, el Gerente General de GIRO dice que “los pros están en que los esquemas de monitoring son mecanismos más directos de acreditación de cumplimiento de una gestión que muchas veces se realiza, que permite transparentar una buena gestión de residuos a través de la trazabilidad. Sobre los contras, podemos mencionar la resistencia de algunos stakeholders para ceder documentación de trazabilidad, reflejando una disconformidad generalizada con los documentos validadores para esta categoría. En muchos casos, los consumidores industriales no solo no gestionan formalmente sus obligaciones, sino que su trazabilidad para acreditar cumplimiento es prácticamente inexistente, lo que complica aún más su visibilidad frente a las exigencias normativas que suelen centrarse en los productores”.

Cifras en crecimiento

Para el primer año de cumplimiento de metas (octubre-diciembre 2023), el GRANSIC ProREP decidió no ponerse topes para recolectar medios de verificación para demostrar la valorización. “Dijimos ‘vamos a llegar al máximo, hasta donde podamos llegar, porque necesitamos incorporar la mayor cantidad de consumidores industriales’. Y la documentación que presentamos en nuestro informe final, en mayo de este año, contiene información con valorización sobre el 200% de la meta”, comenta Pedro Álamos. Sobre ese porcentaje, manifiesta encarecidamente que son los datos del Sistema de Gestión y que es la SMA quien, luego de revisar los antecedentes, determinará si se cumplen o no las metas.

“De ese porcentaje que entregamos, no sabemos cuánto va a validar y cuánto no va a validar la SMA. Esa fue otra razón por la cual quisimos llegar al máximo posible, porque como estos son medios de verificación que entrega el consumidor industrial y el gestor, se puede dar que la SMA no considere algunas facturas por diversos motivos”, agrega el Gerente General de ProREP, que ya cuenta con 540 productores asociados.

En el caso de CampoLimpio, explican que debido a que su Plan de Gestión fue aprobado en noviembre del 2023, durante ese año no alcanzaron a implementar licitaciones como GRANSIC. Es decir, el informe final entregado a la SMA en mayo contiene información sobre el proceso de constitución y lo que hicieron como iniciativa voluntaria. Su Directora Ejecutiva destaca que “no es que se haya cerrado el programa para esperar que empiece a funcionar el Sistema de Gestión. Hemos mantenido el trabajo de manera paralela, porque el propósito es que estos residuos, los envases, se gestionen y se reciclen, y se haga de manera adecuada”.

En ese contexto, Francisca Gebauer se muestra optimista respecto a sus cifras: “El año pasado el programa CampoLimpio logró recolectar y valorizar más de 770 toneladas de envases -plásticos, metálicos, cartones y papeles-, y es un buen indicador, porque las empresas socias de CampoLimpio ponen en el mercado aproximadamente 2.300 toneladas. Es decir, recuperamos más de un 33%, es un buen valor”, señala, considerando que para EyE No Domiciliarios el primer año la meta promedio era de 28%: 23% metal, 48% papel y cartón, 13% plástico.

Desde el GRANSIC GIRO informan que lograron “valorizar las toneladas definidas en el Plan de Gestión para 2023”. Pero, al igual que ProREP, subrayan que “el proceso aún está pendiente de la resolución final por parte de la SMA, que evaluará el informe de cumplimiento presentado en mayo. Ellos a través de su aprobación son los que confirman si cumplimos o no las metas”.

Consultado por cifras, el Gerente General indica que el primer año de implementación de la Ley REP, “GIRO llevó la recolección domiciliaria a más de 50.000 personas, recolectando alrededor de 415 toneladas de envases y embalajes domiciliarios, a pesar del corto tiempo disponible para la puesta en marcha de la ley”. Asimismo, Nelson Urra comenta los ambiciosos desafíos que se han impuesto para este segundo año de la ley: “Aumentar la cobertura a más de 200.000 habitantes, lo que representa un incremento del 300% en comparación con el año anterior”.

El GRANSIC ReSimple, que fue el primero en constituirse, cuenta con 1.070 socios productores y 1.500 marcas asociadas. Consultada sobre los resultados del primer año de implementación de la Ley, su Gerenta de Economía Circular solamente señala que “estamos en un proceso muy importante -en línea con el cumplimiento de la ley- donde ya se entregaron los informes requeridos al 31 de mayo para los planes de gestión Domiciliario y No Domiciliario”.

“Actualmente, estamos esperando la respuesta por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) para tener conclusiones, realizar mediciones y continuar planificando los próximos pasos”, explica Nathalia Silva.